平成15年度 決議

里山をはじめとする身近な自然の保全から持続可能な社会の構築を目指す決議

 20世紀後半急速に深刻化した地球温暖化の進行,生物多様性の喪失等の地球環境問題を解決し,持続可能な社会を構築することは21世紀における人類の最重要課題である。この課題を克服するために,私たち一人一人は,身近な環境問題を解決し,持続可能な地域社会の構築を目指す取組みを始めなければならない。当連合会は,そのような認識の下に,身近な環境問題の一つとして,里山をはじめとする身近な自然(二次的自然)の保全の必要性に着目し,1993年(平成5年)9月に群馬県で行なわれた定期大会において,二次的自然を保全すべきと決議した。そして翌1994年(平成6年)9月に栃木県で行われた定期大会において,「里山の復権を求めて−身近な自然の保全再生−」というテーマでシンポジウムを行ない,生物資源保存機能,国土保全機能,気候緩和機能,アメニティ機能等の多面的機能を有する二次的自然の生態系や景観全体を保全・管理する目的の下,環境調査の実施,環境管理計画の策定,きめ細かな地域指定と地域の特質に応じた管理を内容とする立法措置を国に求める宣言を採択した。
 当連合会が提案した二次的自然の生態系や景観全体を保全・管理するための立法措置は未だ実現されていないものの,里山と言う言葉さえ定着していなかった当時から10年が経過する間に,保全の動きは大きく進展した。環境基本計画,生物多様性国家戦略の中で,里地里山をはじめとする二次的自然の保全は重要な環境政策として位置づけられ,また,都市緑地保全法の改正で創設された緑豊かな市街地の形成を目指す「緑の基本計画」が各地の地方自治体で策定されるに至り,里山を直接保全の対象とする条例も現れた。1999年(平成11年)にはそれまでの農業基本法に代わって食料・農業・農村基本法が制定され,2001年(平成13年)には,それまでの林業基本法に代わって森林・林業基本法が制定され,それぞれ農業や森林の多面的機能の発揮や農林業の持続的発展の規定が置かれた。農林水産省は,棚田のある中山間地域が農業の多面的機能の発揮に重要な位置を占めていることを積極的に評価して,「日本の棚田百選」を認定し,2000年度(平成12年度)からは,中山間地域等における耕作放棄の発生を防止し農地の多面的機能を確保する観点から直接支払制度を導入した。里山の保全に関わるNPOの活動も非常に活発になり,里地里山をフィールドに保全活動を行なう団体は全国で1000近くに及び,2002年(平成14年)には自然再生推進法も制定され,都市近郊の里地里山における自然再生事業が進められている。
 このように二次的自然の保全の動きが進みながらも,この間,乱開発は止まることがなく,関東地方の平地林面積は減少が続いて保全目標の下方修正が検討されようとしている。従来里山保全の担い手であった農林業従事者は激減し,近い将来消滅の可能性がある山間集落は全国で2000にも上ると言われ,管理が放棄され荒廃していく農地や山林は増加の一途を辿っている。また,緑の基本計画を策定している市町村は全体の23.4%に留まっており,一人当たりの都市公園面積は,東京23区3.1m2,全国平均8.4m2と,ニューヨークの29.3m2,ロンドンの26.9m2と比べあまりに貧弱である。これらの現状を前にしては,この10年間の保全の取組みの実効性について重大な疑問を呈さざるを得ないと言えよう。希少化し,益々その価値が高まりつつある二次的自然を確実に保全し,将来世代に承継していくためには,この10年間に行われた様々な施策の有効性の再検討が急務である。
 よって,当連合会は,再び,里山をはじめとする身近な自然の保全をテーマに取り上げ,この10年間の保全をめぐる動きについて,その到達点と課題の検証を開始する。そして,真に実効性を有する二次的自然の保全のための施策や制度を調査研究し,具体的な提言を行うことにより,自然環境を破壊し続けてきた大量生産,大量消費,大量廃棄の社会経済システムを根本的に転換させて持続可能な社会の構築を目指していくことを,ここに決意するものである。
 以上のとおり決議する。
2003年(平成15年)9月26日
関東弁護士会連合会

提案理由

1.  地球環境問題を解決し持続可能な社会を構築するための私たちの取組み
 地球環境問題が国際的に注目されるようになったのは,北欧で酸性雨の被害が明らかになった1950年代のことである。その後,熱帯雨林の大規模伐採,生物多様性の喪失,フロンガスによるオゾン層の破壊,炭酸ガス濃度の上昇による地球温暖化等,地球環境問題は深刻化の一途を辿っている。これらの地球環境問題は,大量生産,大量消費,大量廃棄という20世紀に生まれた社会経済システムそのものに根差しており,通常の事業活動や私たちの日常生活から生ずる環境負荷があまりにも大きくなってしまったことが原因であるとされている。地球上の主要な人間活動のために必要とされる総面積需要は,1980年代の前半に地球の面積を超え,1999年にはほぼ20%の赤字になっていると言われており,既に人間活動が地球の限界を超えていることは明白である。
 1992年にブラジルのリオ・デ・ジャネイロで開かれた国連環境開発会議(地球サミット)では,持続可能な開発を唱えた「環境と開発に関するリオ宣言」,環境と開発の統合のための21世紀に向けた具体的な行動計画を定めた「アジェンダ21」等が採択され,2002年には南アフリカのヨハネスブルグで持続可能な開発に関する世界首脳会議が開催され,持続可能な開発のための決意を新たにする「持続可能な開発に関するヨハネスブルグ宣言」が採択された。地球環境問題による人類存亡の危機を克服していくためには,地球環境上の制約を所与の条件として,資源やエネルギーを効率よく利用しながら,生産と消費のパターンを見直し,これを持続可能なものに変えていくことが必要とされ,21世紀の最も重要な課題は持続可能な社会の構築とされているのである。
 そして,地球環境問題が私たちの日常生活のあり方と大きく関わる以上,持続可能な社会の構築のためには,私たちの日常生活の見直しが不可欠であり,私たちは,「Think Globally,Act Locally」を実践して,身近な環境問題に真摯に取組み,これを解決し,私たちが生活する地域自体を持続可能な地域社会に変えて行かねばならない。
2.  里山をはじめとする身近な自然の保全に関する当連合会の取組み
 当連合会は,地球環境問題と身近な環境問題の関係を踏まえながら,里山をはじめとする身近な自然の問題に着目し,1993年(平成5年)9月に群馬県で行われた定期大会において,「地域社会における自然・緑地の保全・復元に関する決議」を採択した。「原生的な自然とは違って,平地林や農地など身近にある人手が加わった自然・緑地は,あまりに当たり前な存在であったために,従来,我々は,それらが持つ保水機能,大気浄化機能,気候緩和機能などの環境保全機能の重要性を認識することもなく,専ら開発の対象として扱い,その保全をおろそかにしてきた。その結果,この数十年の間に,以前は空気のごとく存在していた身近な自然や緑地の多くが宅地や道路,工場団地などに取って代わられ,自然や緑地が極端に少なくなった都市部では,ヒートアイランド現象が生じ,小規模な集中豪雨によっても都市河川が氾濫し,しばしば光化学スモッグに襲われている。地域社会において身近な自然や緑地が急速に失われていることを放置し,これ以上地域社会における生態系の破壊を容認することは,我々の生存自体を脅かすことに他ならないのであって,地域社会に残されている身近な自然や緑地を保全・復元していくことは,重要かつ緊急な課題である。」として,「地域住民,国及び地方公共団体などの関係諸機関が,地域社会の自然・緑地を保全・復元していくことの重大性を認識し,緊急かつ最優先の課題として取り組むよう強く求めると共に,その一助となるべく,法制度をはじめとする具体的な施策の検討・提言を行っていくものである。」と決議した。
 翌1994年(平成6年)9月に栃木県で行われた定期大会においては,「里山の復権を求めて−身近な自然の保全再生−」というテーマでシンポジウムを行ない,宣言を採択した。宣言は,「里山は,『人里近くに存在し,落葉広葉樹を中心とした多種類の植物によって構成されている』という特質から,原生的自然に勝るとも劣らない重要な役割を果たしている。第1に,その豊かな生態系ゆえに,多様な生物資源保存機能を持っている。第2に,人家や農地等を洪水や土砂崩壊・流出等の災害から守る役割を果たしている。第3に,気温緩和,大気浄化,防風・防塵,防音等の環境保全機能によって,快適な生活環境を保全するという役割を果たしている。第4に,美しい景観を形成し,保養,レクリエーション,自然環境教育や情操教育,さらには文化的活動の場としての役割を果たしている。われわれは,このような里山の重要性を再認識し,その荒廃・減少を防止するとともに,これを積極的に保全・再生していかなければならない。」として,「1,里山を中心とした身近な自然における豊かな生態系や景観の保全・管理を目的とした立法措置を講じ,自然環境保全行政の一環として環境庁に所轄させること。2,上記法律においては,各地方自治体が,生態系や景観といった多様な観点からの『環境調査』とこれにもとづく総合的な『環境管理計画』の策定を実施し,きめ細かな『地域指定』と各指定地域の特質に応じた『管理』を行う内容とすること。3,上記『環境管理計画』の内容に関しては,市民の里山へのアクセスを重視したものとすること。4,上記『環境管理計画』の策定に際しては,十分に市民に情報を公開するとともに,計画の策定自体に市民を参加させるシステムをつくること。5,すべての開発行為について,計画アセスメントを含んだ環境アセスメントを実施すること。」等を内容とする立法措置を国に対し求めた。
3.  この10年間における二次的自然の保全に関する動き
 10年前,「自然保護」と言えば,専ら「原生自然の保護」の意味に受け取られ,里山をはじめとする身近な自然(人手が加わっているものの人間と自然の長いかかわりの中から作り出された安定的な自然=二次的自然)を保全しようと提案することが新奇なものに見られていたと言っても過言ではない。里山という言葉さえ定着していなかった当時においては,自然保護の内容に,二次的自然の保全が含まれるべきであると指摘すること自体に大きな意義があった。それから10年,当連合会が求めた二次的自然の生態系や景観全体を保全・管理するための立法措置は未だ実現されていないものの,行政,NPOを中心に二次的自然を保全していこうとする動きは大きく進展した。
 1994年(平成6年)に環境基本法に基づき策定された環境基本計画では,二次的自然が多く存在する「里地自然地域」が大きく取り上げられ,2000年(平成12年)に全面改定された環境基本計画においては,「二次的自然環境の維持,形成」の項を置いて,「二次的自然環境を形成する森林,農地などについては,適切な農林水産業活動を通じて環境保全能力の維持を図ります。また,公共的施設整備などの事業の実施や,里山林などについての民間保全活動の促進などにより,多様な生物の生息・生育地等として,二次的自然環境の維持,形成を図るとともに,できる限り全体的に量的な確保を図ります。同時に,持続的な形での生物資源の収穫の場として,あるいは緑,水,さわやかな大気とのふれあいの場などとして利用します。」と指摘されている。
 生物多様性条約第6条に基づき1995年(平成7年)10月に策定された生物多様性国家戦略は,2002年(平成14年)3月に改定されたが,生物多様性の保全と持続可能な利用に関し特記すべき主要な個別テーマとして,「里地里山の保全と持続可能な利用」を掲げ,重点的な施策として,「規制措置に加え,NPO活動の支援,地権者との風景地として管理を行うための協定,助成や税制措置などの経済的な奨励措置の活用,里地里山の自然再生事業の実施,都市と農山村の交流による農林業の支援や地域の活性化,社会資本整備における環境配慮の徹底,資源の有効活用等の施策が必要であり,里地里山の再評価を前提として,関係省庁により総合的に対応することが重要です。」としている。
 1994年(平成6年)の都市緑地保全法の改正で創設された緑豊かな市街地の形成を目指す「緑の基本計画」は,都市公園の整備,緑地保全地区の決定等,都市計画制度に基づく施策と公共公益施設の緑化,緑地協定,住民参加による緑化活動等都市計画制度によらない施策や取組みを体系的に位置づけた緑のオープンスペースに関する総合的な計画で,都市部における二次的自然の保全に有効性を発揮するものと期待され,東京圏,大阪圏を中心に各地の地方自治体で策定されるに至った。
 緑地の保全に関する条例は以前から多くの地方自治体で制定されていたが,最近は里山そのものを保全の対象とする条例が現れ,「東京における自然の保護と回復に関する条例」は2001年(平成13年)に里山保全地域を新設する改正がなされ,千葉県では2003年(平成15年)5月に「千葉県里山の保全,整備及び活用の促進に関する条例(里山条例)」が制定された。
 1999年(平成11年)にはそれまでの農業基本法に代わって食料・農業・農村基本法が制定され,同法は第3条で「国土の保全,水源のかん養,自然環境の保全,良好な景観の形成,文化の伝承等農村で農業生産活動が行われることにより生ずる食料その他の農産物の供給の機能以外の多面にわたる機能(以下「多面的機能」という。)については,国民生活及び国民経済の安定に果たす役割にかんがみ,将来にわたって,適切かつ十分に発揮されなければならない。」と農業の多面的機能に言及し,農産物供給機能と共にこの多面的機能を発揮させるために,第3条で農業の持続的発展,第4条で農村の振興を謳っている。同年,農林水産省は棚田のある中山間地域が農業の多面的機能の発揮に重要な位置を占めていることを積極的に評価して,「日本の棚田百選」を認定し,2000年度(平成12年度)からは,中山間地域等における耕作放棄の発生を防止し農地の多面的機能を確保する観点から直接支払制度を導入した。
 2001年(平成13年)には,それまでの林業基本法に代わって森林・林業基本法が制定され,森林の多面的機能の発揮や林業の持続的発展の規定が置かれた。
 里山の保全に関わるNPOの活動も非常に活発になり,環境省の調査によれば,里地里山をフィールドに保全活動を行なう団体は全国で972団体が確認されている。2002年(平成14年)には自然再生推進法が制定され,2003年(平成15年)1月1日の施行を前に,埼玉県くぬぎ山地区では,関係省庁,自治体の連携協力に加えて市民参加も得ながら,産業廃棄物処理施設の集積等により失われた武蔵野の雑木林の再生等の都市近郊の里地里山における自然再生事業が開始された。
4.  未だに憂うべき二次的自然の保全の現状
 上記のとおり二次的自然の保全の動きが大きく進展した10年間に見えたが,この間,乱開発は止まることがなく,関東地方の平地林面積は減少が続き,たとえば栃木県では,1991年から2001年の10年間で約6,000haの平地林が減少して約70,000haとなり,1993年に策定した県平地林保全方針で2010年(平成22年)次の保全目標値として設定した69,000haを達成できないのが確実な状況の中で目標値の下方修正が検討されている。
 従来里山保全の担い手であった農林業従事者は激減し,1997年(平成9年)の国土庁調査によれば,1960年(昭和35年)から1995年(平成7年)の35年間で551の山間集落が消滅し,1997年から10年間で消滅する可能性のある山間集落は500,その後の消滅の可能性がある集落を含めると消滅の危機にある山間集落は全国で2000にも上ると言われ,管理が放棄され荒廃していく農地や山林は増加の一途を辿っており,直接支払制度を導入しただけでは到底この流れを食い止めることはできない。
 また,緑の基本計画を策定している市町村は全体の23.4%,策定中を加えても34.9%に留まって,一人当たりの都市公園面積は,東京23区3.1m2,全国平均8.4m2と,ニューヨークの29.3m2,ロンドンの26.9m2と比べあまりに貧弱である。1996年度(平成8年度)を初年度とする第6次都市公園等整備7箇年計画では,1996年度の整備水準が全国平均7.3m2,2002年度(平成14年度)末目標値が9.5m2であったことからすれば,7年間の間に目標の半分しか整備できなかったことになる。
 環境基本計画や生物多様性国家戦略で,里地里山や二次的自然の重要性が指摘され,その保全のための取組みを進めるとされて,一部ではNPOを中心とした先進的な取組みも見られるようになったが,未だ量的にも質的にも保全が不十分であることは明白であり,一見順調に進展していたかに見えたこの10年間の二次的自然の保全施策の実効性に大きな欠陥が存在していると言わざるを得ない。
 1994年の当連合会定期大会のシンポジウム「里山の復権を求めて−身近な自然の保全再生−」において,今後二次的自然の保全のために取組むべき課題として挙げたいくつかの問題点のうち,農林業をめぐる産業構造の問題,わが国で絶対視されがちな土地所有権に対する制約の問題等,二次的自然の保全を進めるために根本的に見直しが必要な問題についての取組みが後回しにされ続けていたことは否めないのである。
5.  なぜ再び二次的自然の問題を取り上げるのか
 2002年(平成14年)3月に改定された生物多様性国家戦略は,国土空間における生物多様性のグランドデザインとして,「奥山のみならず里地里山,都市にも巨木が点在し,大都市にも大規模な森があり,猛禽類が悠々と空を舞っている」,「うっそうとした奥山の森をカモシカがゆったりと歩き,植林地では若者たちの努力によって間伐がなされ,豊かな森が維持されている」,「国土の中間に帯のようにつながっている田園地帯には,美しい水田が広がり,自然再生事業やNPO活動によって湿地やため池も復元されている」,「近くの里山に目を転じれば,ノウサギが跳ね,手入れされたコナラ林にギフチョウやカタクリが回復している」という光景を描いている。また,2003年(平成15年)7月に国土交通省が策定した「美しい国づくり政策大綱」は,重点的取組みの一つとして,「都市における既存緑地の保全と併せて,公園,河川,道路等が一体的に事業を推進することにより,都市近郊の大規模な森の創出,緑の骨格軸の形成,都市内の水と緑のネットワーク構築を図る『緑の回廊構想』を推進する。」を挙げている。これらのグランドデザインや取組み目標は誰もが共鳴するものであるが,画餅に終わらせずに実現していくための道のりは,過去の10年間の成果を見る限り,極めて険しいといわざるを得ない。
 確実に二次的自然を保全し,奥山から里山,そして都市に繋がる緑の回廊を国土全体に廻らせ,持続可能な社会を構築していくために,今最も必要とされることは,この10年間の二次的自然の保全をめぐる動きの到達点と課題を厳密に検証し,保全が進まない真の原因を究明することである。そして,10年前に二次的自然の保全の重要性を唱え,保全のための具体的施策を提言した当連合会は,この検証活動を行うべき使命があると言えよう。
 当連合会は,この使命に応え,再び二次的自然の保全の問題に取組み,真に実効性を有する二次的自然の保全のための施策や制度を調査研究し,具体的な提言を行うことにより,自然環境を破壊し続けてきた大量生産,大量消費,大量廃棄の社会経済システムを根本的に転換させて持続可能な社会の構築を目指していくことを,ここに決意するものである。
  以上