平成17年度 宣言

持続可能型社会における 『食の安全・安心』 を求めて

 BSE(狂牛病)問題をきっかけに噴出した食品関連のさまざまな不祥事は,私たちに深刻な「食の安全・安心」問題を突き付けました。2003年5月に「食品安全基本法」が成立し,食の安全に対する科学的評価を独立に行う食品安全委員会が内閣府に設けられましたが,消費者は,行政や事業者に対する不信感をぬぐい切れず,食の安心を強く求めています。
 しかし,他方では,8億人を超える飢餓人口が存在する中で,溢れかえる食材を大量消費,廃棄する私たちがいます。しかも,わが国の食料自給率は年々低下し,現在ではカロリーベースでわずか40%にすぎず,OECD加盟国中の最低クラス,人口1億人以上の国としては最低水準となっています。
 経済性や利便性にかたよった食料の生産や輸入により,消費者と生産現場とは場所的にも時間的にも著しく乖離し,人に,自然のめぐみである食べ物への畏敬を失わせ,環境破壊や南北問題を発生させています。「食の安全・安心」問題は,現在のゆがんだ生産と消費の裏返しですが,このような食のあり方は,21世紀の課題とされる持続可能型社会とは相容れないものです。世代内及び世代間の公平に配慮した持続可能な発展を求めるのであれば,まず,環境への負荷をできるだけ押えた生産,消費を進める必要があります。
 また,食生産の広域化,技術化,複雑化により,食品事故も複雑化,広域化しており,簡易・迅速な被害救済制度の確立が求められます。
 関東弁護士会連合会は,いま,食べることの意味を問いなおし,持続可能型社会に根ざした「食の安全・安心」の確立には,消費者の自覚と責任ある消費行動を前提に,生産者,流通業者,消費者という関係当事者,さらには行政との協働による施策の推進が重要であることを確認し,次のとおり宣言します。

 食料自給率の向上をめざすとともに,環境保全型の生産を支援する法律を制定する。
 食品安全行政においては,予防的見地から,食品のリスク評価,リスク管理および関係当事者のリスクコミュニケーションを徹底する。また,消費者に食品行政への参加を保障するとともに,行政庁の不作為に対し具体的な措置を義務づける制度(措置請求権)を確立する。
 食品の表示制度を,消費者の合理的な食品選択が可能となるよう,法律の整備も含めより一層改善する。
 食品事故の被害者に対する簡易,迅速な被害救済制度を確立する。
 国と地方公共団体は緊密に連携し,生産から消費までの食品安全に対する指導,監視システムを充実させ,違法業者に対する制裁を強化する。
 新たに制定された「食育基本法」は,食べることの大切さを問い直し,持続可能型社会における生産および消費のあり方を志向し,実践することを主眼とする。

以上のとおり宣言する。
2005年 (平成17年) 9月30日
関東弁護士会連合会

提案理由

1 持続可能型社会をめざした食のあり方を問う

 当連合会は,前々回はダム建設問題,前回は里山保全をテーマに,環境と開発にかかわる提言をいたしました。いずれも,いまや地球規模の課題となっている持続可能な社会に向けた社会・経済システムの変革を,水や身近な自然環境から問い直そうとするものです。
 本年度は,BSE(牛海綿状脳症・狂牛病)問題,遺伝子組換え食品問題,輸入食品農薬問題,食品表示制度問題など「食品の安全・安心」をめぐり様々な問題が大きな社会的関心事となってきていることに鑑み,持続可能型社会における「食」のあり方を見つめ直し,真に「食の安全・安心」を確保するための施策について宣言するものです。


2 わが国の食の現状

 食のありようは,時代を映す鏡であり,国や民族の文化となります。
 わが国は,戦後復興期の口腹を満たす食から,高度成長期の舌で味わう時代を経て,いまや,飽食の時代と言われ,多くの人々が美食を求めています。しかし,他方では,食の安売り競争も熾烈で,これらが自然循環を無視した食の生産,流通,消費,廃棄をまねく要因となっています。
 私たちは,経済力の向上とともに,世界各地の産品をたやすく手に入れることができるようになりました。生活スタイルの多様化や単身世帯が増えたことなどが,調理に手間ひまをかけない手軽な加工食品の需要をもたらし,外食,中食産業による食の外部化,サービス化を拡げることにもなりました。こうして,私たちの食は,バラエティーに富み,簡便なものとなりましたが,その一方で,家族が食卓を囲むことが少なくなり,自分たちの食べているものが,どこで,どのように作られているのかさえ分からなくなり,そこから「食の安全・安心」の問題が立ち現れました。わが国の食料自給率は,1965年から下がり続け,現在はカロリーベースで約40%に留まり,先進国では他に例を見ない低さとなっています。年間の輸入食料重量は約3428万トン(2004年度)になります。しかも,アフリカやアジアの低開発地域に8億人余りの飢餓人口がいるなかで,食料の廃棄量は,実に年間2000万トンに達しているといわれます。
 このようなわが国の食の現状は,大量生産・大量消費・大量廃棄という社会経済システムのもとで,効率性や利便性を追い求めた経済大国の影の一片を映し出しているように思います。


3 持続可能型社会 (循環型社会) と環境保全型生産

 ブラジルのリオ・デ・ジャネイロで1992年6月に開催された「地球サミット」は,持続可能型社会への転換に向けた環境宣言を行い,数々の課題を提起しました(アジェンダ21)。わが国はこれを受け,1993年11月12日,「環境基本法」を成立させましたが,同法は基本理念に,現在及び将来の世代が健全な環境の恵沢を享受できるよう持続可能な発展をめざすことを掲げています(同法第3条,第4条)。そして,2000年12月22日に閣議決定された第2次環境基本計画(環境基本法第15条により策定される環境保全の長期的,総合的施策の大綱)は,前文で,われわれの進むべき道は,「これまでの大量生産,大量消費,大量廃棄の生産と消費のパターン」から「環境の制約を前提条件として受け入れ,その制約の中で資源やエネルギーを効率よく利用する努力を行いながら,これまでの生産と消費のパターンを見直し,これを持続可能なものに変えていく」しかないと宣言しています。
 持続可能な社会とは,人間の活動を生態系の循環のなかにとどめることにより,世代間の公平と生態系の保全,即ち将来の世代が健全で豊かな環境を享受し,人類の生存の基盤である生態系が維持される社会のことです。地球が何億年もの時間をかけて地層に堆積させた鉱物資源を際限なく掘り出し,これを使用後に廃棄物として自然の浄化力を超えて地表に滞留させれば,やがて太陽エネルギーを基にした自然の生態系(植物と動物と微生物による大気と水の循環)は破壊され,地球は生物が生存できなかった惑星に逆戻りしてしまいます。また,持続可能性とは,自然環境のみでなく,貧困,人口,健康,食料の確保,民主主義,人権,平和などを包む幅広いものともされており(1997年にギリシャのテサロニキで開かれた「環境と社会に関する国際会議」における宣言),世代内及び世代間の公平も求めるものです。
 したがって,人間にやさしい暮らしが地球にやさしい暮らしにつながることを忘れてはならず,このことが「食」が問われる場合の出発点としなければならないと考えます。
 食の安全性を考えるにあたっては,原料の生産から加工,流通を経て消費に至るフードチェーン全体にわたって一貫した総合的な管理システムを構築することが必要ですが,その前提として,フードチェーンそのものを世界の人々にとって持続可能なシステムに適したものにしていくことが求められ,これを支援,具体化する法律の制定が必要です。
 そのためには,まず自国の食料自給率を向上させる必要があります。政府は当面の目標として,45%の自給率をめざしていますが,芳しい成果はあがっていません。消費者は,輸入食品の安全性に不安を持ちつつも低価格にひかれ,また食生活の洋風化や外食化(畜産物と油脂類の消費増加),国内農業の衰退などが自給率向上の足かせとなっています。しかし,輸入食品の低価格は,輸出国における自然循環を無視した土地や水の利用による現地の環境破壊と低賃金・児童労働などによって支えられているという実態を指摘せざるを得ず,また輸送に伴う化石燃料の使用も無視できないものとなっています。市場原理に委ね,国内農業の育成を怠り荒れ果てた里地里山にしたままで,輸入食品に過度に依存した食料需給は, 持続可能型社会とは相容れないものです。
 さらに,わが国のように,戦後60年間でここまで食習慣を変えた国は他にないといわれており,栄養バランスの乱れが,糖尿病を始めとした生活習慣病を増大させ,食の安全・安心問題の一因ともなっています。
 有機農業を代表とする環境保全型生産は,自然の循環法則に則した生産方式であり,従来の慣行型生産方式に比して,食品としての安全・安心度も高いものです。持続可能型社会においては,環境コストを視野に入れ,自国の環境保全型生産方式を発展させることが必要であり,そのためには,現在のような販売時点における表示規制ではなく,生産段階での具体的な支援立法の制定が不可欠です。


4 今こそ消費者が食品行政に実質的に参加できるための保障を

 消費者団体や弁護士会は,かねてより,消費者の権利を基本とした食品安全システムや食品事故被害者の救済法の制定を求めてきました。例えば,日本弁護士連合会は1981年に「食品事故被害者救済制度」の創設を求める意見書を,また,東京弁護士会も同年,安全な食品供給を受け,これを選択し,行政に参加する消費者の権利を基本とした「食品安全基本法」の制定を求める提言をするとともに,食品の安全に関する消費者の利益を食品行政の反射的利益としかとらえていない食品衛生法の改正を国に求めていました。しかし,国は,2000年頃まではその必要がないとして,このような意見を一顧だにしてきませんでした。
 ところが,2001年9月に,わが国でもBSE感染牛が発見され,危険情報を十分公開しようとしなかった農林水産省の対応や,同省(食品の生産段階を所管)と厚生労働省(食品衛生を所掌)との連携の悪さ,縦割り行政の非効率性に批判が高まりました。しかもその後,牛肉偽装事件,輸入野菜の基準値を超える農薬の残留,国内での無登録農薬や指定外添加物の使用,雪印加工乳食中毒事件,食品の不当表示などの食品不祥事が相次ぎ,これまでの食品行政が,事業者の利益に偏り,消費者の利益を軽視したものであることが明らかとなりました。その結果,2003年5月,にわかに「食品安全基本法」が制定され,同時に,食品衛生法も大きく改正され(法の目的に「国民の健康保護」が明記されました),農林水産省,厚生労働省の組織も改編されました。
 先進各国の現在の食品行政は,おしなべて,(1)国民の健康保護を最優先にすること,(2)科学に基づく予防的見地からの安全性評価を重視すること,(3)関係当事者(生産者,流通業者,消費者,行政)のコミュニケーションを十分に図ること,(4)政策決定過程の透明性を確保することの4要件を重視する方向にあるといわれます。
 新たに制定されたわが国の食品安全基本法も,この4要件を前提とした「リスク分析」手法を導入しています。食品のリスク分析とは,リスク(ある物質等が健康に悪影響を及ぼす可能性とその程度)を最小限にするための枠組みのことであり,「リスク評価」,「リスク管理」(リスク評価に基づく安全規準の設定や規制の実施),「リスクコミュニケーション」(リスク評価,リスク管理過程における,消費者ら関係者との情報や意見の交換)の3要素からなるとされています。わが国の法律は,このリスク評価を内閣府の食品安全委員会に,またリスク管理は農林水産省や厚生労働省に所管させました。
 食品安全基本法が制定されて2年余りが経過しましたが,消費者の出した意見が採用されて,行政措置が変更される例はほとんどありませんでした。BSE問題ひとつをとっても,現在行っている牛の全頭検査を廃止することについて,多くの国民が反対の意見を寄せても,国の施策としてはほとんど顧みられていません。消費者とのリスクコミュニケーションを実質的に図り食品行政に対する消費者の信頼を回復するには,従来のような行政や事業者からの一方的な情報の提供や短期間の意見募集(パブリックコメント)に終わるのではなく,信頼するに足る科学的リスク評価を前提に,消費者の利益を正当に評価した総合的なリスク分析手法が必要であり,消費者が食品行政に積極的に参加するシステムを作り出して行く工夫が求められます。
 食品安全基本法は,食品の安全に対する「消費者の権利」を規定するまでには至りませんでした。しかし,上記のとおり,採用したリスク分析の手法は,リスクコミュニケーションを充実させることにより,食品行政への参加型民主主義をめざすものです。したがって,これが十分に機能しない場合の備えとして,消費者が,食品行政の不作為に対し,具体的な措置を義務付ける制度(措置請求権)を早急に設けるべきです。この制度は,食品安全基本法には採用されていませんが,他の法律,例えば「消費生活用製品安全法」や「家庭用品品質表示法」には認められているもので,食品行政において同様の制度がとれない理由はありません。


5 一層の改善を必要とする食品表示制度

 食品の表示制度は,消費者が安全な食品を選択する権利を保障するものとして,きわめて重要です。しかし,食品の表示をめぐっては,どのようなものに,どこまでの内容の表示をさせるべきか,また,事業者側の任意表示をどこまで認めるべきかなど,問題は山積しており,偽装表示や不当表示もあとをたちません。しかも,表示の基本法としては,品質の適正表示を目的とするJAS法(農林水産省が所管)と,食品の安全性表示を目的とする食品衛生法(厚生労働省が所管)があり,これが表示の混乱に拍車をかけています。表示規制は複雑であり,事業者の理解不足ということもあって,消費者の知りたい情報が,分かり易く記載されているという現状にはありません。
 現在,農林水産省と厚生労働省は合同の協議会を設けて表示方法の改善を検討し,その成果も現れつつありますが,なお一層の改善が必要です。


6 簡易迅速な被害者救済制度の確立を

 わが国はこれまで,水俣病,イタイイタイ病,森永砒素ミルク事件,カネミ油症事件,O157集団食中毒事件,雪印加工乳食中毒事件といった大型の食品事故を,数多く経験してきました。
 これらの食品事故被害者は広い地域に点在し,その数も多数となり,一方加害企業の賠償能力に限界があるなどのため,共済保険や司法救済など既存の救済制度では,十分な救済が図れない場合が多くあります。食品行政の眼目が国民の健康保護に転換されたことを考えれば,このような食品事故被害者を放置しておくことは許されません。上記のとおり,日本弁護士連合会は1981年に,食品事業者の無過失責任を前提とした「食品事故被害者救済制度」の設立を提言しております。食品関係営業者の納付金による救済基金制度など,簡易迅速な被害者救済制度を確立することが必要です。


7 「食の安全・安心」 を確保するための行政の責務

 食品安全基本法は,これまでの食品行政が農林水産省と厚生労働省の硬直的な縦割り分担のため,食品生産者・事業者に対する指導や監視が不徹底,非効率になっていたことを戒め,国及び地方公共団体が安全情報を共有し,各機関が事務の調整を図りながら,連携してフードチェーン全体を適正に指導,監視することの必要性を明記しています。
 とくに,食品の安全においては,生産・加工の現場に対する指導・監視(いわゆる入り口規制)が重要となります。生産者・事業者は,日常における情報開示やリスクコミュニケーションを通じて消費者との信頼関係の醸成に努めるとともに,行政は関係機関との緊密な協力のもとに,生産者や事業者に対する指導・監視を行い,違法・不当業者には,適切で迅速な行政処分等の制裁を実施していくべきです。


8 新たに制定された食育基本法について

 本年6月10日,食生活の乱れが社会の健全な発展を阻害していることを憂えての立法として「食育基本法」が成立しました。その理念や運用をめぐっては既に異なる意見が表明されていますが,「食」が無機的な燃料補給となりがちな厳しい競争社会のなかで,食べることの意味や大切さ,さらには持続可能型社会における食のあり方を問い直すための「食育」とすべきことが求められています。先に述べたようなわが国の食の現状を知り,世界の食料事情に目を向け,持続可能型の食に変えていくには,個々人の意識改革と社会全体の認識の変革が必要です。したがって「食育基本法」は,個人の健康保持とともに,持続可能型社会に向けた環境教育の一貫というべきものであり,それを志向し実践することを主眼とすべきです。

 以上の理由により,平成17年度関東弁護士会連合会定期大会宣言「持続可能型社会における『食の安全・安心』を求めて」をここに提案いたします。

以上