宣言・決議・意見書・声明等

「大規模災害に備える」
－大規模災害発生時における被災者の人権を守るために－

　首都圏では，マグニチュード７程度の直下型地震がこの30年内に70％の確率で発生すると，予測されている。このほかに，わが関東弁護士会連合会管内には，一昨年の新潟県中越地震をはじめ，東海地震の対象地域である静岡・東京・神奈川・山梨・長野など多くの地震発生の危険地域を抱えている。人口が密集した都市での震災は，建物の倒壊・火災等による甚大な被害が発生し，長期間の都市機能の麻痺が予想され，被災者は苦難に満ちた生活を強いられる。
　とりわけ，阪神・淡路大震災以後，「災害弱者」と呼ばれる人々が存在すること，これらの人々は，緊急時の避難行動およびその後の避難所等での生活において，周囲の支援なくしては，自らの生命・身体・財産の安全は保持できず，その尊厳さえも踏みにじられるおそれがあることが確認された。そこで，国および自治体は，高齢者・障がい者，乳幼児等特に配慮を要するもの（以下「災害時要援護者」と総称する）に対して，防災上必要な措置を講じるように努める義務が課せられた（災害対策基本法第８条第２項14号）。さらに，自治体が策定する地域防災計画において特別な配慮が求められたり，福祉避難所及び福祉仮設住宅などの設置を行うことが定められたり，内閣府において「災害時要援護者の避難支援ガイドライン」を発表するなどの進展がみられる。
　我々弁護士及び弁護士会は，基本的人権の擁護と社会正義を実現する使命を負うものとして，大規模災害時，被災者の人権を擁護し，特に配慮を要する災害時要援護者の人権侵害を防止するという重要な役割を担わなければならない。
　災害時要援護者とは，高齢者・障がい者などの避難行動を取れないという「行動弱者」のみならず，自ら災害情報を適切に把握できない「情報弱者」をも含むものであり，発災後の状況に応じて，段階的に捉えていくべきものである。特に高齢者・障がい者については，発災直後から復旧復興という過程で，配慮される施策が段階的に異なること，及び外国人の人権を保障したうえで，災害時要援護者として明確に把えること，並びに心身の発展途上にあり，大規模災害により心理面への影響を受けやすい子どもについても，災害時要援護者としての位置づけを明確にすることなどが重要である。
　関東弁護士会連合会は，高齢者・障がい者，外国人，子どもも含めあらゆる災害時に援護を要するひとの人権を守ることを目的として，次のとおり提言する。

1. 弁護士および弁護士会等による災害時要援護者支援に関する提言
   　弁護士は，災害時の法律相談活動等を通じて，災害時要援護者のニーズを探り，問題の解決に努めるなど，災害時要援護者支援の一翼を担う。
   　そのために被災地弁護士会はその弁護士会が所属する弁護士会連合会及び日本弁護士連合会，並びに自治体と連携をして，発災後速やかに，電話・ＦＡＸなどにより災害時要援護者に対する特別法律相談を実施し，心のケアにも配慮した総合相談窓口の開設にむけての態勢整備に努める。
   　この目的を達成するため，弁護士会は，平時から，自治体，福祉関係者と連携して，相談体制確立のための相談担当者名簿の整備，同相談に必要な専門的知識の修得のための研修制度の整備に努める。
   　さらに，被災地弁護士会及び弁護士会連合会並びに日本弁護士連合会は，災害時特別法律相談などを通じて集積した法的問題点に関し，その解釈に関する提言のみならず，立法にわたる政策提言を積極的に行うことに努める。
2. 災害時要援護者の個人情報共有の促進に関する提言
   　発災時における災害時要援護者の生命・身体を守るために，市区町村などの自治体の防災部局は，災害時要援護者の所在や援護を要する程度などにつき常日頃から情報収集を行い，支援を行う近隣住民，ボランティアとの情報の共有を図る。
   　他方で，福祉部局は，介護保険の保険者である自治体が介護保険申請，認定過程を通じて取得した災害時要援護者の個人情報について，個人情報の保護，プライバシーの保護との調和を図りつつ，緊急時に利用可能な情報を防災部局や支援を行う近隣住民，ボランティアに提供し，災害時要援護者の生命・身体を守るための情報共有が可能な態勢を整える。
   　自治体は，緊急時のみならず，避難所や仮設住宅での災害時要援護者支援のため，個人のプライバシーの保護との調和を図りつつ，個人情報の共有について具体的に定めるルールづくりを早急に行う。
3. 被災者，特に災害時要援護者の人権に配慮した地域防災計画策定の提言
   　自治体は，地域防災計画を策定するにあたり，被災者の人権を保障するという視点を軽視してはならないし，特に災害時要援護者支援に配慮した施策を次のとおり講じるように努める。
   　地域防災計画策定のための住民参加
   　地域防災計画には災害時要援護者をはじめ多くの住民の声が反映するよう，住民参加の方策を講じることに努める。
   　高齢者・障がい者に対する段階的支援
   　高齢者・障がい者に対し，緊急時の救急救命のみならず，避難所での生活，仮設住宅での生活さらには復興過程においても，段階に応じた支援策を講じる。
   　子どもの権利への配慮
   　子どもの健全な成長のため，教育を受ける権利に配慮した避難所運営を行うとともに，適切な心のケアを講じる施策を盛り込む。
   　外国人の人権への配慮
   　被災者である外国人に対する差別をなくし，災害時要援護者として捉え，特別な配慮を行う施策を講じる。

1. はじめに
   　阪神・淡路大震災から11年が経過した。この震災は，戦後最大の大規模都市型災害といわれ，神戸を中心に広範な地域に甚大な被害を及ぼした。中でも，高齢者は，震災関連死を含め，死者の半数近くを占めた。また，聴覚や視覚に障がいを持つため，あるいは，身体に障がいを持つため，適切な災害情報，避難情報を把握できない，適切な避難行動をとれないなどハンディキャップを負う人々にとっては，適切な情報提供や避難行動支援がなければ自ら生命・身体を守り抜くことが困難であることを改めて浮き彫りにした。
   　のみならず，その後の避難所や仮設住宅での生活においても，きめ細やかな支援が必要であることも明らかとなった。環境の変化に対する適応力が弱い高齢者や障がい者は，昨日まで享受してきた利便性を一挙に失い，可能であった多くのことが独りではできなくなり，そのために多くの肉体的・精神的負担を負って避難生活を送らざるをえなかったのである。
   　阪神・淡路大震災を契機に，このような「災害弱者」と呼ばれる人々が存在することが認識され，中央防災会議は防災基本計画を修正し，高齢者・障がい者，外国人等の災害時要援護者に対しては，防災知識の普及，災害時の情報提供，避難誘導，救護・救済対策等の様々な面で配慮が必要であり，このため，平常時から地域において災害時要援護者を支援する体制が整備されるよう努めるとともに，非常時には，避難誘導はもとより，高齢者，障がい者の避難場所での健康管理，応急仮設住宅への優先的入居等に努める等の規定を盛り込んだ（平成７年７月）。さらに，災害対策基本法に「高齢者・障がい者，乳幼児等特に配慮を要するものに対して，防災基本計画に防災上必要な措置を講じるように努めること」が，行政の責務として追加されたものである（災害対策基本法第８条第２項14号）。
   　具体的には，「災害救助法による救助の程度，方法及び期間並びに実費弁償の基準」において，福祉避難所を設置することを想定した実費加算が認められ，福祉仮設住宅を応急仮設住宅として設置できることが認められている。また，内閣府において平成18年３月には「災害時要援護者の避難支援ガイドライン」を発表するなどの進展がみられ，災害時要援護者に対する具体的な施策が講じられつつある。 　我々弁護士及び弁護士会は，基本的人権の擁護と社会正義を実現する使命を負うものとして，阪神・淡路大震災の時に兵庫県弁護士会をはじめとし，近畿弁護士会連合会および日本弁護士連合会（以下「日弁連」という）が全国的に被災者のための支援活動を行ったと同様に，被災者の人権を擁護する活動を行わなければならない。特に配慮を要する災害時要援護者の人権侵害を防止し，支援するという重要な役割を担わなければならない。
   　しかしながら，「災害時要援護者」には，災害対策基本法に列挙された高齢者・障がい者，乳幼児のみならず，言語力や社会慣習に習熟していない外国人や子どもなどのように，特別な配慮を要する者を広く把える必要がある。また，災害発生直後から，復旧復興という時間的経過に応じて，災害時要援護者のニーズが何かを把握しながら，必要な措置を講じることが重要である。これらが実現されてはじめて災害時要援護者の人間としての尊厳ある生存が実現できるものといわなければならない。
2. 弁護士および弁護士会等による災害時要援護者支援に関する提言の提案理由
   　弁護士による災害時要援護者支援
   　弁護士は法律相談活動等を通じて，災害時要援護者の悩みを聞いたり，そのニーズを汲み上げて問題解決を図ることができるものであり，災害時要援護者の人権擁護という視点からの支援活動を行うように努めなければならない。
   　弁護士会の役割と課題
   　弁護士の上記活動を実現するためには，被災地弁護士会あるいは弁護士会連合会および日弁連が連携してこれを支援し，災害時要援護者に対する特別法律相談を含めた災害時の総合相談体制を早急に確立する必要がある。
   　この相談体制を充実させるには，市区町村などの自治体や心のケアに関する専門職との連携が不可欠であるし，同相談に必要な専門的知識の修得のための研修制度を整備することも必要である。
   　現在，一部の自治体において，災害時の法律相談に関する協定を弁護士会もしくは弁護士グループと締結し，災害時における法律相談体制が準備されつつある。しかしながら，災害時要援護者に配慮した特別法律相談にまで言及されているものは見受けられない。災害時要援護者に対しては，その置かれた状況を把握し，支援すべき内容に応じて専門的知見を有する者による相談が必要である。このような専門的相談が可能な相談担当弁護士を養成すべく研修制度の確立も弁護士会における平時からの課題とすべきである。
   　弁護士会及び弁護士会連合会ならびに日弁連の立法等の提言
   　法律相談や特別法律相談を通じて，我々弁護士が接した当事者の生の声に基づき，既存の法令解釈の問題点や立法の不備等に想到した場合は，弁護士会及び弁護士会連合会並びに日弁連は，これら当事者及び会員の声を吸い上げて，積極的に法令の解釈や立法に関する提言を行い，立法の不備等により救済されない者の救済を図るべきである。
   　そこで，前記のとおり，弁護士および弁護士会等による災害時要援護者支援について提言するものである。
3. 災害時要援護者の個人情報共有の促進に関する提言の提案理由
   　第二に，災害時要援護者の生命・身体を守るために，災害時要援護者の個人情報が積極的に共有されて，活用されることを提言する。
   　この点，個人情報保護条例や個人情報保護法では本人の同意がなければ第三者提供ができない旨規定されている。そのため，情報共有を図る方法として，①「関係機関共有方式」（個人情報保護条例において規定することにより，福祉関係部局等が有する災害時要援護者情報について，防災関係部局，自主防災組織，民生委員などの関係機関等の共有を認める方式），②「手上げ方式」（災害時要援護者を登録する制度を設け，災害時要援護者自らがこの登録の申し込みをする方式），③「同意方式」（防災関係部局，福祉関係部局，自主防災組織，福祉関係者等が災害時要援護者本人に直接的に働きかけ，災害時要援護者本人の同意を取って，情報を共有する方式）が，各自治体で模索されている。
   　しかし，「手上げ方式」は災害時要援護者の自発性に委ねられていることから，登録率が低く，有効な手段とはならないとの指摘があり，また，「同意方式」は，対象者数の多い地域では，個別の同意を得ることは困難で，情報の共有化率が低くならざるを得ないとの難点がある。
   　他方で，福祉部局は，介護保険の保険者として介護保険申請，認定過程を通じて取得した災害時要援護者の個人情報を保有して活用しうる地位にある。
   　そこで，内閣府は，平成18年３月に公表した「災害時要援護者の避難支援ガイドライン」において，関係機関共有方式と同意方式の組み合わせを積極的に活用するようにと提言している。
   　また，同ガイドラインでは，行政個人情報保護法第８条２項４号の解釈として，福祉目的で入手した個人情報について本人の同意を得ずに避難支援のために利用することや，避難支援に直接携わる民生委員や自主防災組織等に提供することは，要援護者の生命身体を保護する目的であることは明白であり，「明らかに本人の利益になるとき」と解すべきであるとの意見を紹介している（同ガイドライン８頁藤原靜雄筑波大学大学院教授意見）。
   　以上は，発災直後の緊急救命時に関するものであるが，避難所や仮設住宅での災害時要援護者のニーズに対応する場合にも，情報共有の必要性がある。
   　しかし，緊急救命時期を過ぎた避難生活時においては，情報共有の必要性に対し，個人のプライバシーの保護の要請が緊急救命時より高くなるものであるので，自治体は，上記ガイドラインを参考のうえ，個人情報の共有可能な場合を具体的に定めるルールづくりを早急に行う必要がある。
   　そこで，この情報共有を促進すべく，前記のごとく提言する。
4. 被災者，特に災害時要援護者の人権に配慮した地域防災計画策定の提言の提案理由
   　災害対策基本法第42条に基づき，市町村地域防災計画は，各自治体の防災会議により策定される。防災会議は地域防災計画の策定にあたり，被災者の人権を保障するという視点を軽視してはならないし，特に災害時要援護者支援に配慮した施策を実施するように努めなければならないと思料し，次のとおり具体的な提言を行うものである。
   
   地域防災計画への住民参加
   　自治体が地域防災計画を策定するにあたり，一部防災条例などにより住民参加を保障している例はあるものの，多くは住民参加を保障していない。特に，災害時要援護者に対する施策は，彼らの置かれた状況に対する理解や問題点などの把握なくしては十分なものにはならない。このように，災害時要援護者の意見を防災計画に反映すべく，当事者である災害時要援護者の参加の保障の途を開くべきである。
   　高齢者・障がい者に対する段階的支援
   　高齢者・障がい者は，緊急救命のために，情報共有が不可欠であることは第二の提言において述べたとおりであるが，その後に続く避難所での生活においても，それぞれの特性に応じた対応が必要となる。さらに仮設住宅での生活においても，特別な配慮は続けなければならないし，復興段階においても同様である。阪神・淡路大震災後，老人の孤独死が多数発生した状況からみても，段階に応じた支援を行うような施策を地域防災計画に盛り込まれるべきである。
   
   子どもの権利への配慮
   　避難所は，主に中学校または小学校などに開設されるものであり，開設時こそ，教職員が避難所運営業務に従事するが，その後，速やかに行政機関に引き継がれるべきであり，そのための態勢整備が必要となる。
   　反面，災害発生後は，ある程度落ち着きを取り戻した時期には，学校教育を再開できるよう，学校を避難所から本来の学習の場に戻すことが子どもの教育を受ける権利を実現するためには不可欠である。
   　このように，避難所の段階的な運営態勢の整備，行政機関との連携に関する大綱を定め，大規模災害後，可及的速やかに学校教育を再開できるよう，住民，教員，自治体職員が行うべき避難所運営の業務内容，相互の連携，業務引継ぎ先，引継ぎ期間，引継ぎ方法等，併せて，教員が行う学校教育再開のための準備業務の内容を予め明確に定めて，学校の再開に努めなければならない。
   　さらに，心身の発展途上にある子どもは大規模災害によるショックから，心的障がいを発症することが多く，心のケアに配慮した施策も重要である。
   
   外国人の人権への配慮
   　関東大震災における朝鮮人大虐殺事件のように，大規模災害時には風評が拡大し，差別が先鋭化した形で表れる。また，阪神・淡路大震災においても，在留資格の有無により，災害弔慰金の支給に差が生じたり，国民健康保険未加入のための治療費負担問題など外国人に対する差別が存在した。被災者である外国人に対する差別をなくしたうえで，情報弱者である外国人について災害時要援護者として明確に捉え，積極的な配慮を行う施策を講じるべきである。
   

　以上の理由により，平成18年度関東弁護士会連合会定期弁護士大会宣言「『大規模災害に備える』－大規模災害発生時における被災者の人権を守るために－」をここに提案する。

以上

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